政策解讀 |《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》 重點內容解讀

2019-07-12 11:52| 查看:

轉自:中建一局投資公司法律合規部


2019年6月10日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》在嚴控地方政府隱性債務的前提要求下,為發揮地方政府專項債對經濟持續健康發展的支持作用,通過推進專項債及市場化融資管理,引導財政、貨幣、投資等政策為重大項目提供合理融資需求。對《通知》重點內容的摘要及解讀如下:
 
一、《通知》重點內容
 
1、總體要求和基本原則
 
(1)嚴控地方政府隱性債務
 
(2)積極的財政政策要加力提效,充分發揮專項債券作用,支持有一定收益但難以商業化合規融資的重大公益性項目;金融機構按商業化原則依法合規保障重大項目合理融資需求。
 
(3)選準選好專項債券項目,支持重大在建工程,優先解決必要在建項目后續融資。
 
(4)專項債券必須用于有一定收益的重大項目,融資規模要保持與項目收益相平衡。
 
2、專項債券項目融資工作
 
(1)金融支持專項債券項目標準。依法合規。對沒有收益的重大項目,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目,由地方政府發行專項債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入(包括交通票款收入等),且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目,可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。
 
(2)金融機構提供配套融資支持。實行企業化經營管理的項目,鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目。鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目提供融資支持。允許項目單位發行公司信用類債券,支持符合標準的專項債券項目。
 
(3)將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。(約束條件)符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應,主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目,在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的,(結果)允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金,但不得超越項目收益實際水平過度融資。(原則)地方政府要按照一一對應原則,將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目,(禁止)不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源,不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿。
 
(4)到期債務償還責任。省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。組合使用專項債券和市場化融資的項目,項目收入實行分賬管理。a、項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入納入政府性基金預算管理;b、項目單位對市場化融資承擔全部償還責任,開立監管賬戶,及時足額歸集至監管賬戶。
 
市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。
 
3、專項債券管理及配套措施
 
(1)地方政府要加大向金融機構推介符合標準專項債券項目力度,金融管理部門積極配合,按照商業化原則,加快專項債券推介項目落地
 
(2)專項債券項目融資與償債能力相匹配。地方政府、項目單位和金融機構加強對重大項目融資論證和風險評估,需要金融機構市場化融資支持的,地方政府指導項目單位比照開展工作。金融機構嚴格審核,在償還專項債券本息后的專項收入確保市場化融資償債來源的前提下,對符合條件的重大項目予以支持,自主決策是否提供融資及具體融資數量并自擔風險。
 
(3)信用評級和差別定價。推進全國統一的地方政府債務信息公開平臺建設,形成地方政府債券統計數據庫,支持市場機構獨立評級,合理形成市場化的信用利差。加快建立地方政府信用評級體系,加強地方政府債務風險評估和預警結果在金融監管等方面的應用。
 
(4)提升地方政府債券發行定價市場化程度,促進債券發行利率合理反映地區差異和項目差異。嚴禁地方政府及其部門通過金融機構排名、財政資金存放、設立信貸目標等方式,直接或間接向金融機構施壓。
 
(5)地方政府債券投資群體。鼓勵和引導銀行、保險、基金、社保基金等機構投資者和個人投資者參與投資。適時研究儲蓄式地方政府債券。鼓勵資管產品等非法人投資者增加地方政府債券投資。利用證券交易所提高地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開放式指數基金
 
(6)提高長期專項債券期限比例。專項債券期限原則上與項目期限相匹配。逐步提高長期債券發行占比,對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營期限較長的重大項目,鼓勵發行10年期以上的長期專項債券。組合使用專項債券和市場化融資的項目,專項債券、市場化融資期限與項目期限保持一致。再融資專項債券期限,原則上與同一項目剩余期限相匹配。完善專項債券本金償還方式,在到期一次性償還本金方式基礎上,鼓勵專項債券發行時采取本金分期償還方式。
 
(7)加快專項債券發行使用進度。對預算擬安排新增專項債券的項目通過先行調度庫款的辦法,加快項目建設進度,債券發行后及時回補。各地力爭當年9月底前發行完畢
 
4、重大項目融資
 
(1)支持重大項目市場化融資。對于部分實行企業化經營管理且有經營性收益的基礎設施項目,包括已納入國家和省市縣級政府及部門印發的“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目,以及發展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目,金融機構可按照商業化原則自主決策。
 
(2)合理保障必要在建項目后續融資。在嚴格依法解除違法違規擔保關系的基礎上,對存量隱性債務中的必要在建項目,允許融資平臺公司不擴大建設規模和防范風險的前提下與金融機構協商繼續融資,避免出現工程爛尾。鼓勵地方政府合法合規增信,通過補充有效抵質押物或由第三方擔保機構擔保等方式,保障債權人合法權益。 
 
(3)多渠道籌集重大項目資本金。鼓勵地方政府通過統籌年度預算收入、上級轉移支付、結轉結余資金,以及按規定動用預算穩定調節基金等渠道籌集重大項目資本金。允許地方政府使用各類財政建設補助資金、中央預算內投資作為重大項目資本金,鼓勵地方政府將發行地方政府債券后騰出的財力用于重大項目資本金。 
 
  5、加強組織保障
 
(1)嚴格落實工作責任。省級政府對組合使用專項債券和市場化融資的項目建立事前評審和批準機制,對允許專項債券作為資本金的項目要重點評估論證地方各級政府負責組織制定本級專項債券項目預期收益與融資平衡方案。金融機構按照商業化原則自主決策給予融資支持。
 
(2)推進債券項目公開。依托全國統一的集中信息公開平臺,加快推進專項債券項目庫公開,對組合使用專項債券和市場化融資的項目以及將專項債券作為資本金的項目要單獨公開,支持金融機構開展授信風險評估。
 
(3)建立正向激勵機制。將做好專項債券發行及項目配套融資工作、加快專項債券發行使用進度與全年專項債券額度分配掛鉤,對專項債券發行使用進度較快的地區予以適當傾斜支持。適當提高地方政府債券作為信貸政策支持再貸款擔保品的質押率,進一步提高金融機構持有地方政府債券的積極性。
 
(4)依法合規予以免責。誰舉債誰負責、誰融資誰負責。對第四條第一款支持的重大項目,凡償債資金來源為經營性收入、不新增隱性債務的不認定為隱性債務問責情形。對金融機構支持存量隱性債務中的必要在建項目后續融資且不新增隱性債務的,也不認定為隱性債務問責情形。
 
二、重點內容解讀
 
根據財政部發布的《2019年5月地方政府債券發行情況》數據,2019年專項債務限額為21500億元,截止5月份專項債券已發行8598億元,占全年限額的40%。國家統計局數據,今年1-4月份全國基礎設施投資(不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業)同比增長4.4%,增速與1-3月份持平。其中,水利管理業投資下降4.9%,降幅收窄0.6個百分點;公共設施管理業投資下降0.4%,降幅收窄0.2個百分點;道路運輸業投資增長7%,增速回落3.5個百分點;鐵路運輸業投資增長12.3%,增速提高1.3個百分點。此背景下出臺《通知》,對于充分利用本年度專項債限額和利用市場化融資、增加有效投資、推進在建項目實施具有重要意義。
 
1、《通知》對在建項目在滿足一定條件下給予財政、貨幣政策支持
 
在財政政策方面,《通知》對于“有一定收益但難以商業化合規融資的重大公益性項目”、“重大在建工程建設和補短板項目”、“必要在建項目”通過地方政府專項債方式予以支持,盡快形成實物工作量,防止形成“半拉子”工程。結合專項債的政策要求,雖《通知》對“在建工程建設和補短板項目”和“必要在建項目”未提及項目收益屬性要求,但結合專項債政策要求,上述在建項目進行專項債融資的前提應當是項目有一定收益,具備相應發債條件。
 
在貨幣政策方面,《通知》要求金融機構對在滿足一定條件下的“基礎設施項目”和“存量隱形債務中的必要在建項目”提供融資支持。具體而言,“基礎設施項目”應符合以下條件之一:(1)項目公司實施企業化經營管理且有經營性收益;或(2)納入“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目;或(3)發展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目。“存量隱形債務中的必要在建項目”應同時符合以下條件:(1)依法解除違法違規擔保關系,如地方政府提供增信,應通過補充有效抵質押物或由第三方擔保機構(含政府出資的融資擔保公司)擔保等方式提供擔保;(2)不擴大建設規模;(3)防范風險。
 
《通知》要求對在建項目從財政、貨幣政策方面給予支持,但應滿足一定條件,相關社會資本投資人可結合《通知》要求對不符規定之處進行相應整改,以滿足融資政策支持條件。
 
2、《通知》原則規定了“專項債配套市場化融資項目”的標準和政策支持
 
《通知》將重大項目按照是否有收益分為三種,即“沒有收益的重大項目”、“有一定收益的重大項目”和“收益自平衡的重大項目”,三種分類對應不同的投融資方式。對于“沒有收益的重大項目”,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持;對于“有一定收益的重大項目”,由地方政府發行專項債券融資(即普通專項債);對于“收益自平衡的重大項目”,償還專項債券(即項目收益專項債)本息后仍有剩余專項收入的,可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。
 
《通知》標題中“項目配套融資”即指“收益自平衡的重大項目”形式下的市場化融資模式,主要指銀行項目貸款和保險機構提供的中長期融資支持。從政策發展歷史來看,以往關于專項債的文件內在邏輯在于專項債項目“自成體系”,政府發行專項債后可通過招標施工總承包完成項目建設,不需要再有社會資本投融資,而《通知》則將專項債和市場化融資結合起來,定義了“專項債配套市場化融資項目”,由社會資本方進行市場化融資,為社會資本方以投融資方式參與專項債項目開辟了道路。
 
從《通知》行文中可以總結出“專項債配套市場化融資項目”推進的條件主要有:(1)專項債融資及償還主體為地方政府,市場化融資及償還主體是企業化經營管理的項目法人,未脫鉤的平臺公司不能作為此類項目的項目法人;(2)項目本身為收益自平衡項目,即項目收益可以完全償還專項債本息;(3)市場化融資額度應當與償還專項債后的專項收入剩余相匹配,不得超過項目收益水平過度融資;(4)省級政府評估論證,地方政府應制定“項目預期收益與融資平衡方案”;(5)地方政府及時向金融機構披露融資信息;(6)不新增地方政府隱性債務。
 
然而,《通知》行文對“沒有收益的重大項目”、“有一定收益的重大項目”的融資方式表述較為模糊。原文表述為“對沒有收益的重大項目,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目,由地方政府發行專項債券融資。”那么上述兩種項目是否可以由社會資本方作為投融資主體單獨使用市場化方式進行融資并未明確,后續仍需跟進政策導向。
 
3、專項債可被認定為重大項目的項目資本金,支持“專項債配套市場化融資項目”落地
 
《通知》將專項債從債項資金認定為權益資金在一定程度上可增加市場化融資的撬動比,最大程度上發揮專項債作用,減輕政府方在權益端的投資壓力及社會資本在債權端的融資壓力。專項債認定項目資本金的條件為:(1)項目屬于“專項債配套市場化融資項目”;(2)屬于符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目,主要為國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目;(3)不超越項目收益實際水平過度融資;(3)專項債嚴格落實到實體政府投資項目;(5)不得將專項債券多重嵌套,放大杠桿。
 
結合《通知》對“專項債配套市場化融資項目”進行市場化融資的條件要求及專項債可認定為項目資本金的政策支持,在操作此類項目時可考慮根據項目收益情況適當調低專項債發債規模、做大專項收入部分,實現充實項目資本金和撬動市場化融資的目的。
 
4、《通知》中涉及的重點關注領域及重大項目
 
《通知》中涉及的重點建設領域和項目主要有:(1)重大戰略:京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、海南全面深化改革開放;(2)鄉村振興戰略;(3)棚戶區改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續扶持;(4)自然災害防治體系建設;(5)鐵路、收費公路、機場;(6)水利工程;(7)生態環保;(8)醫療健康;(9)水電氣熱等公用事業、城鎮基礎設施、農業農村基礎設施;(10)其他納入“十三五”規劃符合條件的重大項目建設。
 
社會資本可針對上述領域關注已納入國家及省市縣“十三五”規劃的重點項目,推進“專項債配套市場化融資項目”落地。

 

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